宁夏生态移民工程要持续在“精准”上下功夫[ 来源:中国民族报 | 发布日期:2018-07-16 | 浏览()人次 | 投稿 | 收藏 ]
□ 束锡红 孔丽霞 聂君

  生态移民是指因迁出地人口规模远远超过区域生态环境的容量及承载能力,导致生态环境被破坏,人类无法生存而搬离原居地,前往其它条件较好地区的人口迁移。2001年,原国家计委发布了《关于易地扶贫搬迁试点工程的实施意见》,针对西部地区部分生活在自然条件严酷、资源贫乏、生态恶化地区的贫困人口,实施易地扶贫搬迁试点,以达到扶贫和生态修复的双重目的。在宁夏,易地扶贫移民工程又被称为“生态移民工程”。截至2017年,宁夏累计移民近120万人,约占宁夏总人口的1/6。

  一、生态移民村扶贫成效

  自2015年以来,在习近平精准扶贫思想的指导下,宁夏生态移民精准脱贫工作取得了较大成效,在帮助移民群众脱贫致富方面发挥了巨大作用。据笔者在宁夏部分县区10个移民村(银川市永宁县闽宁镇木兰村、原隆村,西夏区镇北堡镇团结村、新华村;吴忠市红寺堡区大河乡大河村、红崖村,红寺堡镇梨花村、朝阳村;中卫市沙坡头区宣和镇兴海村,中宁县大战场镇杞海村)采集的抽样调查数据和访谈资料显示,近年来,当地政府通过派干部“驻村造血”、创新脱贫产业平台、创新金融扶贫模式等措施,变“大水漫灌式”扶贫为“滴灌式”扶贫,将“不能落下一个贫困家庭,不能丢下一个贫困群众”的扶贫思想贯彻到精准扶贫实践中,使精准扶贫措施覆盖到移民村的每一个贫困群众,使他们的生产生活发生了巨大变化,逐步探索出一条脱贫致富的新路子。在政府的引导支持下,移民群众充分利用现居地优良的环境和丰富的资源,一改过去靠天吃饭、广种薄收的传统耕作方式,积极提高文化素质,学习生产技能和实用技术,拓宽增收渠道,发展高效节水农业、特色养殖业和劳务产业,使家庭收入节节攀升。2017年,宁夏生态移民人均可支配收入达7763元,少数较富裕移民的收入已赶超宁夏农村居民人均可支配收入水平。经过近几年的精准扶贫,移民村贫困人口数量逐步下降。

  但截至2017年初,宁夏还有近40万贫困人口,其中生态移民仍占相当大的比重。相对于普通群众而言,生态移民具有经济基础差、家庭底子薄、发展起步晚等特点,其整体经济发展水平仍相对落后。2017年,宁夏农村常住居民人均可支配收入为10738元,生态移民人均可支配收入水平远低于宁夏农村常住居民人均可支配收入水平。可见,生态移民群体的脱贫攻坚仍是富裕宁夏建设过程中的一块短板。在课题组调查的10个移民村中,仍有8个贫困村,共1924户建档立卡贫困户。面对当前的移民脱贫状况,80%的移民村村干部表示按期脱贫的难度很大,移民脱贫攻坚仍面临诸多困难。

  二、移民脱贫攻坚面临的困难

  (一)部分移民区水土资源紧缺

    在生态移民安置区,人口大量迁入导致水土资源越来越匮乏。同时,黄河又进入了周期性枯水期,宁夏的水量早已入不敷出,每年平均缺口为10%,2015年达到23%,预计到2020年,全区缺水将达到13亿立方米。移民安置区当前所需生产生活用水已远超移民初期设计的水量。另一方面,随着迁入人口的不断增加,部分移民安置区的土地资源也变得十分紧张。在1998年搬迁的吴忠市红寺堡区大河乡大河村,当时人均分配耕地约有2.5亩,但在“十二五”期间搬迁的兴海村、杞海村等移民村,人均耕地不足1亩。水土资源紧缺严重制约着移民的农业生产活动。

  (二)老年移民贫困问题凸显

  现阶段,老年移民陷入了多重困境。一是移民迁入区的土地条件严重制约老年移民发展种植业、养殖业,创收困难。二是部分老年移民丧失劳动能力,无法获得经济收入,依靠政府提供的低保或基本养老金只能维持较低生活水平。三是传统“孝”观念的弱化和家庭责任的转移使家庭传统养老的“反馈模式”向“逆反哺模式”转变,很多家庭的子女不仅不为老人提供应有的经济、生活支持,还将抚育后代、照顾家庭的责任转移给老人。四是移民“靠子女养老”的观念根深蒂固,家庭养老仍是移民养老的主流模式,丧失自理能力的鳏寡孤独老年群体只能依靠村委会救助,但村级财政困难导致救助行为难以为继,社区养老和社会养老模式很难在移民安置区推行。

    (三)后续产业发展动力不足

  在农业方面,随着我国粮食作物的连年丰收,农产品价格持续走低。在课题组调研的移民村中,尤其是在“十二五”期间搬迁的移民,所获土地面积较小且土地质量较差,部分安置区的农业用地是严重沙化地或盐碱地,不适合农业生产。在畜牧业方面,多数移民倾向于延续传统庭院养殖方式,但移民家庭分得的庭院面积普遍较小,无法满足庭院养殖的需要。另一方面,在“十二五”期间搬迁的多数移民村尚未引进“政府+公司+农户”的产业模式,政府、企业和农户的利益无法得到兼顾。在劳务产业方面,随着建筑业等劳动密集型产业的衰退,移民劳务收入降幅较大,打工收入不稳定。特别是50至60岁移民体能下降,劳动技能低下,缺乏市场竞争力,收入状况不容乐观。目前,很多移民村的产业发展仍处于低端、粗放型发展阶段,且产业结构比较单一,产业收入的稳定性和可持续性较差。同时,移民搬迁后进入调适阶段,支出较多,移民家庭因入不敷出致贫的情况不在少数。生产资金匮乏成为制约移民后续产业发展的一个突出因素,移民自有资金极其有限,贷款意愿较强,但贷款门槛相对较高。从整体上看,移民生产资金来源渠道单一,无法有效支撑生产或创业项目,移民增收效果不明显,脱贫致富步伐放缓。

  (四)精准扶贫对象识别粗放

  当前,扶贫过程中的精准识别不精准主要表现为漏评和误评。就精准扶贫“回头看”的情况而言,“漏评”问题比较突出。大量贫困移民对精准扶贫政策并不了解,民主评议过程不够民主,各级审核公示也存在一定问题。此外,宁夏精准扶贫对象的评定标准是年人均可支配收入低于当年制定的贫困标准,但实际上,这种评定方式只看收入不看支出,也很少根据移民生产生活条件、发展能力、家庭人力资源和收入稳定性等多方面因素进行综合考量。部分移民家庭因病、因学导致家庭支出急剧增加,但因家庭人均可支配收入高于精准扶贫对象评定标准,不能被纳入精准扶贫范围。

  (五)“以贫为荣”的贫困文化滋生

  经调查发现,部分移民存在“以贫为荣”的思想观念。在精准扶贫中,政府提供的各种优惠条件实质上是国家给予贫困户的 “高福利”,是一种公共品。在很多移民的观念中,这种公共品如同计划经济体制下的大锅饭,“不吃白不吃”。部分移民过分依赖国家,自我积累、自我保障的积极性和能力弱化。

  三、对策建议

  (一)促进移民安置区水土资源的高效利用

   一是在引扬黄灌区和库井灌区通过节水改造适度开发部分宜农荒地、改造山区原耕地等多种途径解决土地资源紧张问题。二是在北部引黄灌区,通过实施灌区节水改造,调整种植结构,提高水资源利用率;在中南部地区,通过新建一批水源延伸工程、水库、集雨场和田间水柜等,大力发展高效节水农业和集雨补灌农业,解决农业用水紧缺问题。三是通过合理规划移民区产业布局,协调农牧业用水、城乡居民用水、工业用水和生态用水,通过选择节水、高效的经济作物品种缓解农业生产经营对水资源使用的巨大压力。四是继续利用荒漠化治理项目、盐渍化及沙化土地治理工程等,提高土地利用率。五是合理规划移民安置区的人口密度,保持适度的人口规模,避免因移民的不断增加与资源环境承载力的不断减弱而造成人地关系紧张。
 

  (二)保障老年移民脱贫

  一是根据宁夏经济发展水平,动态调整农村低保和基本养老金标准。二是由政府招标选定商业保险机构承办老年移民医疗保险业务,从新型农村合作医疗基金中划出一定额度作为投保资金,为年满60岁的老年移民投保商业医疗保险。三是在移民村推广设立家庭养老孝心基金,原则上每位60岁以上移民子女每月缴纳赡养资金不低于100元,并由移民村所在县级政府出资,引导爱心企业和个人捐资,共同设立专项基金。四是由民政部门设立老年移民供养基金,建立集中供养中心,集中供养鳏寡孤独老年移民。

  (三)大力发展后续产业

  一是整合各类涉农资金,对严重沙化地和盐碱地进行改良,为农业发展提供条件。二是鼓励移民安置区发展“政府+公司+合作社+农户”等新型产业模式,形成“利益共享、风险共担”的利益联结机制,最大限度地保障农户利益。三是发挥市场配置劳动力资源的作用,鼓励劳务经纪人、劳务中介机构等市场载体的发展,多渠道促进移民劳动力输出。四是强化50至60岁移民的劳务技能培训,促进他们由出卖劳力转向出卖技能;鼓励企业入村,在移民村建设特色农产品加工和家庭作坊式企业,解决老年移民就业问题。五是拓宽移民融资渠道,例如,由宁夏财政局联合企业和个人,组建生态移民小额贷款公司,重点支持生态移民种植、养殖项目,有效解决产业发展资金匮乏问题。

  (四)精准识别扶贫对象

  一是强化移民村基层组织建设,提高村两委干部素质,培养正确的政绩观,同时以法治方式推动精准扶贫,对在精准扶贫工作中不实事求是、谋私利的个人或组织,严格追求其责任。二是依靠“大数据”,建立自治区级精准扶贫大数据管理平台,利用大数据管理扶贫信息,推进扶贫信息的共享、共用、互通,精准识别、动态管理扶贫对象,及时、准确地掌握贫困群众的数量、贫困程度和致贫原因,实现分类管理,科学比对移民家庭信息和个人财产数据。三是在制定扶贫对象评定标准时,除考虑人均收入外,还要综合考虑家庭资产和户情,通过查收入、查资产和查户情,提高扶贫对象评定精准度。四是建立科学的进入和退出机制,对建档立卡贫困户实施动态管理,定期考核扶贫户经济发展情况,让脱贫户及时退出,贫困户及时入列。

  (五)强化贫困户的担当意识

  一是解决部分贫困移民精神贫困、内生动力不足问题,在具体工作中,加强对贫困移民的教育和引导;大力发展农村文化,弘扬社会主义核心价值观;创新产业扶贫机制,增强贫困移民的参与度,以扶贫参与感带动脱贫获得感,避免贫困移民在脱贫攻坚过程中等待、观望。二是在平时的扶贫工作中,扶贫干部要注重舆论导向,通过建好美丽乡村、淳化民风民俗、选准发展路子等有力举措,帮助贫困移民树立信心、鼓足勇气,提倡自力更生,唤醒贫困移民主动脱贫的意识,充分调动大家脱贫致富的主观能动性和创造性,让移民“以贫为耻”,人人不愿当贫困户,达标后积极退出贫困户。

  【作者单位:北方民族大学;本文系宁夏高等学校新型智库建设项目“宁夏生态移民可持续发展研究中心”和北方民族大学重点科研项目“宁夏生态移民社会适应与精准扶贫综合调查研究”(2017MYB02)的阶段性成果。】
(编辑:闫若之

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